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北大经院两会笔谈 | 郑伟:实施养老保险全国统筹需夯实三项基础工作

2022年《政府工作报告》提出“稳步实施企业职工基本养老保险全国统筹”。回望过去,企业职工基本养老保险全国统筹不是一蹴而就的,而是经历了一个较长的探索过程。2010年,《社会保险法》提出“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”;2011年至2016年间,“十二五”规划、党的十八大和“十三五”规划先后提出“实现基础养老金全国统筹”;2017年,党的十九大要求“尽快实现养老保险全国统筹”。2020年2月,中央全面深化改革委员会第十二次会议审议通过《企业职工基本养老保险全国统筹改革方案》。2022年1月1日,企业职工基本养老保险全国统筹正式实施。

养老保险全国统筹是养老保险制度改革的重要一环,具有十分积极的意义。一是有利于均衡各省养老保险负担,缓解区域间结构性矛盾。由于经济发展水平和人口年龄结构的差异,不同省份之间的养老保险基金收支压力差异很大,比如,广东企业职工基本养老保险基金累计结余够用五年多,而十几个省份出现了当期结余赤字,黑龙江甚至出现累计结余赤字。实行养老保险全国统筹,类似于在各省之间修建“南水北调”工程,以丰补歉,调剂余缺。二是有利于增强养老保险基金的抗风险能力,提升参保信心。相对于省级统筹,全国统筹可以在更大范围内调剂基金余缺,因此基金抗风险能力更强,这有利于提升参保企业和参保人员(特别是养老金发放困难地区的参保企业和参保人员)对养老保险制度的信心,提高参保缴费的积极性。三是有利于推动养老保险制度的全国统一,便利劳动力自由流动。基本养老保险制度作为一项重要的国家基本公共服务制度,应当在全国范围实现统一。从国际上看,养老保险制度比较健全的国家,绝大多数都实行全国统筹,政策全国统一,基金统一征收,待遇统一支付。全国统一的基本养老保险制度,有利于劳动力在全国范围的自由流动,有利于保障劳动者的合法权益,这应当也是我们的努力方向。

近年来,有两项工作为养老保险全国统筹奠定了基础。一是养老保险省级统筹。我国养老保险从最初的县级统筹起步,逐步提高统筹层次,2020年底实现基金统收统支的省级统筹。二是养老保险基金中央调剂制度。作为迈向养老保险全国统筹的第一步,2018年国家实施了企业职工基本养老保险基金中央调剂制度,调剂比例从2018年起步时的3%逐步提升至2021年的4.5%,四年间共跨省调剂资金6000多亿元,其中2021年跨省调剂2100多亿元,有力支持了困难省份的养老金按时足额发放工作。

2022年1月1日开始实施的养老保险全国统筹,可以视作是养老保险基金中央调剂制度的升级版。它不再规定具体的调剂比例,而是对全国养老保险基金当期收支“算总账”,在全国范围内、在各省之间调剂基金收支余缺。因此,相比于有限定比例的中央调剂制度,全国统筹力度更大,调剂余缺的效果也应更明显。

2022年是实施养老保险全国统筹的第一年,应当稳步实施、积极推进。养老保险全国统筹要取得预期效果,至少有三项基础工作需要夯实。

第一,统一全国养老保险政策。在养老保险政策方面,尤其应当统一各省养老保险的缴费政策和待遇政策,包括缴费比例、缴费基数和待遇项目等,只有这样才能做到“全国一盘棋”,避免制度性的“跑冒滴漏”,确保养老保险全国统筹有效运转。比如缴费比例,过去各省参保用人单位缴费比例差异很大,大部分省份的单位缴费比例为20%,个别省份则为14%甚至更低。2019年国务院出台《降低社会保险费率综合方案》,将单位缴费比例统一为16%,对于低于16%的省份,要求其调整或过渡调整至16%。以浙江省为例,其单位缴费比例2022年1月1日起从14%调整至15%,2023年1月1日起将从15%调整至16%。再如缴费基数,过去有的省份的单位缴费基数按全部职工工资总额确定,有的省份则按职工个人缴费基数之和确定,两者口径可能存在较大差异,需要统一。此外,各省基本养老保险的遗属待遇和病残津贴政策存在有无不一、高低不等的现象,这在省级统筹之下可能暂时不是太大的问题,但在全国统筹之下就将成为一个重要问题,也需要统一规范。

第二,建立合理的中央和地方养老保险支出责任分担机制。一方面,从中央层面看,中央财政补助力度应保持不减。自1998年实行统一的养老保险制度以来,中央财政持续加大对企业职工基本养老保险基金的补助力度,2021年安排补助资金超过6000亿元,未来中央财政补助力度应保持稳定性和连续性。同时,在目前中央层面划转中央企业和中央金融机构国有资本总额1.68万亿元充实社保基金的基础上,应继续划转国有资本充实社保基金,进一步做大做强战略储备基金。另一方面,从地方层面看,应逐步强化压实地方政府支出责任。比如,应通过相关激励和约束机制设计,激活地方政府的责任感和积极性,避免地方政府“躺平”,避免地方政府产生“少收多支”的负向激励,确保养老保险基金征缴规范到位,确保基本养老金按时足额发放。

第三,加强运行保障能力建设。应当加强地方尤其是基层的能力建设,提高基金管理、经办服务和信息系统的支撑水平,提升整体运行保障能力,为稳步实施养老保险全国统筹发挥更好的保驾护航作用。

需要注意的是,养老保险全国统筹虽然意义重大,但养老保险制度面临的诸多挑战不是仅靠全国统筹就能解决的。比如,养老保险全国统筹虽然能解决各省人口年龄结构差异导致的“非系统性风险”,但对全国人口老龄化带来的“系统性风险”却无能为力。因此,未来养老保险制度仍有一系列的风险挑战等待应对,改革任务依然极其艰巨。

作者简介:

郑伟:经济学博士,教授,博士生导师。现任北京大学经济学院风险管理与保险学系主任、北京大学中国保险与社会保障研究中心(CCISSR)主任、北京大学经济与管理学部学术委员、北京大学经济学院学术委员会副主席等。兼任亚太风险与保险学会(APRIA)秘书长、中国保险学会常务理事、中国社会保障学会常务理事及养老金分会副会长、中国劳动和社会保障科学研究院特约研究员、国际学术期刊Geneva Papers on Risk and Insurance编委等。主要研究领域:风险管理与保险学、社会保障。

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